新时代我国智慧社区高质量发展的现状、问题及对策

辽宁行政学院学报

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社区治理是国家治理的基础单元，习近平总书记特别指出，要“加强社区治理体系建设”。我国正处于基层治理向智慧化转型的关键期和机遇期，伴随着第四次工业革命的到来，建设高水平智慧社区已成为时代之需、发展之要。2022年，民政部、住房和城乡建设部等九部门联合印发了《关于深入推进智慧社区建设的意见》，进一步明确了新时代我国智慧社区建设向更高质量迈进的目标。

智慧社区的内涵界定多元，综合来讲，智慧社区就是充分应用大数据、云计算、人工智能等信息技术手段，整合社区各类服务资源，打造基于信息化、智能化管理与服务的社区治理新形态。一方面，智慧社区不仅是一个物理空间，更是一个数字“孪生”空间。智慧社区的目标是通过发挥技术治理优势，提升整体社区的感知力、分析力、决策力和预警能力，不断推进基层治理向敏捷治理和完整社区转变。另一方面，智慧社区是实现治理重心下移的重要载体。智慧社区所提供的公共服务渗透力较强，通过提供一系列综合配套的智慧服务和应用，可以满足社区内居民生活、安全和文化等方面的需要，推动和形成多元主体共建共治共享的基层治理新格局。

学术界关于智慧社区的相关研究成果丰富，主要集中在两个方面。一是围绕“智慧社区是什么”问题开展研究，主要探讨智慧社区的内涵、功能和技术逻辑。二是围绕“如何建设智慧社区”问题开展研究，主要探讨智慧社区公共服务供给的现状与优化路径。已有研究成果缺乏“智慧社区如何高质量发展”这一视角的相关研究。为此，本文总结新时代我国智慧社区高质量发展的现状、面临的问题并提出对策，为推进基层治理迈向智慧化、谱写高质量发展新篇章提供思路。

一、我国智慧社区高质量发展的特征与类型

新时代我国智慧社区建设经历了从智慧化转型到城乡社区统筹发展，再到“智治”融合、基层资源与公共服务融通治理的转变，形成了极具本土特色和时代特征的基层治理模式，极大地提升了我国基层治理能力和治理水平。各地纷纷将智能与治理结合起来，山东、浙江、湖南、江西等地已经逐步形成了更符合自身实际的智慧社区建设发展模式，为智慧社区建设提供了借鉴。

（一）我国智慧社区高质量发展的特征

1.核心是以人民为中心。打造智慧社区需坚持以人民为中心，不断拓展应用服务场景。一方面，以群众需求为导向，整合社区资源，创新公共服务提供方式，推动社区服务“指尖办”，建设便民服务圈，真正满足居民的多元化需求。另一方面，因地制宜、分类规划，按照试点先行、统筹城乡、逐步推进的方针，推动智慧社区多样化发展。

2.关键是坚持党建引领，凝聚治理合力。打造智慧社区，必须始终坚持党建引领，把党的建设贯穿基层治理全过程，促进基层党建工作有形有效，激发共建共治共享活力。一方面，通过党建引领不断增强基层党组织的组织力、凝聚力、战斗力。另一方面，积极建立由政府主导，物业公司、居民、企业多方参与的智慧社区建设体系，形成以街道办事处、社区、网格、居民为框架的党建网格化组织体系，打破社区管理界限，打通条块数据壁垒，促进数据在不同层级、不同部门间流畅调用，真正发挥数据这一生产要素对智慧社区建设的驱动作用。

3.方向是坚持服务导向，线上线下并重。一方面，打造智慧社区，必须坚持服务导向。不断拓展智慧化服务场景，推动高频民生服务事项“线上办”“掌上办”。同时，以社区为单位，加强针对未成年人、老年人、残疾人等弱势群体的数字技能培训，树立全民数字意识，消除数字鸿沟。另一方面，打造智慧社区，必须坚持线上线下并重。适当保留线下办理窗口和服务渠道，为特殊群体提供便捷服务。鼓励、支持和培育第三方力量参与社区线下服务，推动形成以服务为导向的高水平社会参与机制。

4.具体举措是坚持因地制宜，统筹发展和安全。打造智慧社区，一方面，需因地制宜，将顶层设计与实际情况相结合。积极学习试点社区的实践经验，同时综合考虑本区域内的发展规模、人口结构、地理空间信息等因素，统筹规划智慧社区建设，形成具有区域特色、差异化、针对性的智慧社区建设运营模式。另一方面，更需统筹发展和安全。在建设过程中必须加强智慧社区的信息安全制度保障，促进相关平台规范化、标准化运行，使信息安全观念深入人心，实现高质量发展和高水平安全的良性互动。

（二）我国智慧社区高质量发展的类型

从类型学角度总结现阶段智慧社区的四种类型，即全龄友好型智慧社区、终端服务型智慧社区、自治共建型智慧社区和综合敏捷型智慧社区。

1.全龄友好型智慧社区。全龄友好型智慧社区是我国新时代基层社区高质量发展的一种类型，也是智慧社区建设以人为核心的重要体现。2013年8月，习近平总书记在沈阳市沈河区多福社区看望群众时强调，社区建设光靠钱不行，要与邻为善、以邻为伴。全龄友好型智慧社区的建设目标是塑造新型“社区联合体”的非制度化纽带，即“新的联合体，是责任、权益、信任、情感及和谐要素的融合体”。智慧社区建设不仅需要技术治理，更需要在技术迭代下不断重塑新型社区共同体的价值理念。

中国传统社区治理中的圈层结构强调以邻里关系等熟人社会为基础的信任机制，比如，孟母三迁的择邻故事就体现了中国传统文化的价值选择。技术治理的个体意识和技术信任与传统社区文化中的邻里信任产生碰撞，技术发展不断重塑着价值理念和社群关系，最终可能会造成对原有社群样态和信任机制的冲击。为此，智慧社区建设的关键就是破解工具理性所造成的影响，重塑新型信任机制和价值理念，逐步建成与邻为善、以邻为伴的美好家园。

目前，国内各地高度重视并积极着手建设友好型社区，取得了一定成效。比如，沈阳市深入践行与邻为善、以邻为伴理念，提出“全龄友好”“成长型社区”等概念，突出智慧社区的价值理念。在调研中发现，沈阳市皇姑区三台子街道牡丹社区引入了智能化管理平台，重点提供网上医疗服务，方便老年居民接受日常康养服务，以价值关怀突破数字鸿沟与心灵孤岛。当地智慧社区模式已经应用于与老年人相关的诸多场景中，不仅能够实现居家医疗，也能通过一键呼叫实现邻居间的互助合作，社区整体治理成效显著，得到辖区居民的广泛认可。

2.终端服务型智慧社区。终端服务型智慧社区的移动智能终端一般包括智能手机、平板电脑、AR/VR设备、智能家电等。一方面，通过掌上App应用平台等智能应用终端大幅提高社区服务效率、服务质量和群众满意度。另一方面，通过技术持续推动管理流程改造，使管理行为突破原有组织结构壁垒，向平台化组织转型，提升敏捷治理和韧性治理能力。因此，智慧社区建设的首要任务是通过现代技术实现对社区管理与服务流程的支撑与再造，同时强调运用智能化手段与社区管理、服务流程交互融合。

近年来，多地积极探索建设安全、便捷的终端服务型智慧社区，充分发挥智能系统在场景治理中的突出作用，将智能门禁、智能安防等应用终端融入社区日常管理，建设成效显著。比如，2023年，重庆市发布了《智慧小区评价标准》（2023版），新增智慧消防监控系统等9个项目，侧重从智能应用终端的体验感、数据安全、场景应用服务入手建设智慧社区。通过政企共建的方式启用安防场景的智能终端应用，开展更加便捷、高效的安防管理和门禁管理，增强群众的获得感、幸福感和安全感。

3.自治共建型智慧社区。自治共建型智慧社区坚持党建引领，着力把社区建成一呼百应的基层主阵地。一方面，强调居民自治与多元主体共治的有机结合，通过多种方式健全社区治理机制。另一方面，强调组织结构由传统科层结构向平台型组织发展，提升治理的开放性、灵活性和动态性。

为破除认识误区和制度障碍，充分尊重社区居民的首创精神，2011年7月开始，全国陆续批复了114个城市社区治理与服务创新实验区，各地区积极探索实践，形成了一批可推广、可复制、可借鉴的社区治理与服务创新成果。在调研中发现，苏州市松陵街道在智慧社区建设过程中强调以技术手段推动居民自治和多元主体共治，将“社区共同体”概念融入寻常百姓家。

第一，在社区开通微信公众号——“智慧社区自治平台”，居民可通过自治平台线上报事，平台系统将自动把相关信息转至物业公司或其他服务单位端处理，报事信息将通过平台同步推送给街道办事处、社区、业主委员会，通过四方协调配合，快速解决小区居民的相关问题，为居民生活提供便利。第二，松陵街道将小区平台使用情况纳入物业公司和业主委员会日常考核，促使平台系统的响应更快捷、有效。第三，街道办事处、社区、物业公司、业主委员会不定期发布问卷调查、报名、投票等信息，居民可通过平台线上参与居民满意度调查、业主委员会候选人报名、业主委员会选举投票等活动。每年街道办事处通过自治平台对各物业服务项目和业主委员会的工作情况开展满意度测评，根据平台活跃度及居民满意度对物业公司和业主委员会进行排名，将共商共治理念融入治理，不断提升治理水平和治理效能。

4.综合敏捷型智慧社区。综合敏捷型智慧社区促使基层治理从后端执行走向前端决策，体现了从“人治”向“智治”转变的治理过程。1991年，“敏捷”一词首次被应用于制造业，它强调企业通过快速自我调整以适应市场的能力。2018年，世界经济论坛年会发布了《敏捷治理：第四次工业革命时代政策制定的重构》白皮书，敏捷治理开始普遍运用在社会治理领域。已有研究指出，一个社区每天产生的信息是海量的，在敏捷治理过程中，可以通过信息的及时获取、分类、存储和处理，通过知识挖掘等智能技术手段从海量信息中分析居民现状、行为特点，预测管理与服务需求。

2023年，在全国社区党建创新案例评选中，26个省（自治区、直辖市）申报案例经验1229个，其中许多智慧社区探索了以场景视角为依托的智能决策模式，打破了以往社区被动执行的惯例，将“智治”与大数据相结合，积极主动决策，极大地提高了社区的风险管控能力和治理水平。比如，吉林省扶余市西南社区建立以人脸识别系统为载体的智慧管理平台，对小区实施24小时全方位智能化管理，对常住居民、租住居民、来访者和外出返回居民等信息进行收集和分析，有效破解社区治理中的难点堵点，智慧社区建设成效得到显著提升。基于场景对数据开展实时分析，如同社区的智慧大脑，极大地提升了社区的治理韧性和敏捷度，是社区管理向“智治”转变的生动实践。

二、我国智慧社区高质量发展面临的问题

目前，我国社区智慧化建设面临诸多挑战，主要体现为智慧社区建设模式重复度较高，部门之间缺乏政策取向的一致性和协调性，居民参与不足和获得感不强等。总体来看，我国智慧社区建设尚未成熟，存在三种结构性张力问题亟待破题。

（一）压力型体制与策略性执行的张力问题

各地社区情况较为复杂，需要因地制宜和分类规划，但目前智慧社区在建设过程中出现了智慧社区不够“智慧”，建设模式重复度较高，因地制宜意识不足，可持续性较差等情况。从“锦标赛”理论视角分析，在压力型体制下，基层往往通过参照学习或对标借鉴绩优者来争取在同级竞赛者中取得优势。“锦标赛”的竞争作为约束和压力，同时也提供了较强的结果导向激励。当前，智慧社区建设已经日益成为各地参与“锦标赛”的重要内容和激励手段，为更好地实现自身的预期目标，部分地区便出现了学习多过创新、建设模式重复度较高等策略性执行行为。

究其原因，主要是缺乏分级分类的科学评估标准和监督机制。一方面，从客观上看，各地资源禀赋和发展条件本身就具有差异，但由于目前缺乏分级分类的评估标准，社区只能为因地制宜规划长期性目标的行为付出相应的时间成本和沉没成本。另一方面，由于缺乏面向群众的智慧监督平台，监督渠道不畅通、不智慧，群众无法监督社区智慧化建设开展过程，身边的问题和矛盾无法及时化解在属地最小网格内，而基层策略性执行行为并不会带来严重后果，一系列问题便由此产生。

（二）技术迭代与组织结构的张力问题

目前，在我国智慧社区建设过程中，政府部门间缺乏政策取向的一致性和协调性，无法实现横向贯通和纵向联动，数据孤岛难题无法解决。

一方面，智慧社区建设强调信息共享，但政府部门间存在结构上的刚性约束，致使数据孤岛难题一直无法解决，具体表现为数据采集质量不高、共享不充分等现象。比如，基础数据的收集主要通过网格员或物业人员以“扫楼”和人工填表的方式进行，由于缺乏统一的规范要求，存在各部门的数据完整度和质量不统一、元数据标准规范缺乏、人口数据及房屋买卖租赁数据等必要字段信息不健全、“数据不下基层”的情况时有发生等问题。“信息孤岛”现象正在成为社区数据资源整合的主要阻碍。

从吉登斯“行动—结构”框架分析，智慧社区在建设和运行过程中，多元治理主体的行为不断受到制度和组织结构的刚性约束。同时，技术环境也在不断重塑制度与组织结构的特性。智慧社区的治理活动不仅受到横、纵组织结构张力的制约，同时智慧社区所依赖的技术还伴随着治理问题不断共生与演变。因此，智慧社区要实现真正的良性治理，必须兼具包括基层政府、社区、社区居民、社会组织等多元主体在内的组织结构的开放性、动态性和兼容性。

另一方面，智慧社区建设需要利用网络技术赋能社区治理，但信息安全问题的增加加剧了政府部门间数据共享的难度。在现阶段，我国智慧社区信息安全的相关制度不够健全、相关主体责任边界不够明确、标准化与体系化的信息安全顶层设计尚未落地，数据共享的难度较大。同时，智慧社区发展呈现出技术过度开发的倾向，如果不及时将信息安全作为首要前提加以重视，智慧社区建设可能会陷入更加被动的局面。

（三）多元需求与参与缺位的张力问题

目前，我国智慧社区建设主要依靠行政手段高位推动，缺乏多元主体参与的动力，居民参与不足、获得感不强，尚未形成新型社区文化与信任机制。

一方面，依靠行政手段高位推动依然是我国智慧社区建设的普遍方式和路径选择。智慧社区往往依靠政府推动项目建设并与企业共建，智慧化建设侧重硬件配备和线上服务，而不是建立在居民实际需求的基础上，存在服务供给与需求错位的现象。为此，仅靠行政手段推动而非充分发挥社区的自治属性，难以满足居民的多元需求，居民参与和获得感较难实现。

另一方面，部分社区尚未形成多元参与的智慧社区建设环境。各类群体的高度参与有助于促进技术迭代，从而推动智慧社区建设模式的不断更新。但是，现阶段仍存在对于拥有一定数据应用意识和技术能力的中青年群体关注度不高、智慧社区的适老化程度不足、社会组织参与程度较低等问题。

三、我国智慧社区高质量发展的对策

数字时代的浪潮不断推进我国智慧社区的发展与演变。针对现阶段智慧社区存在的问题，高质量发展需要重塑社区的治理观、数据观、技术观和文化观。

（一）强化社区治理体系创新，因地制宜推动完整社区建设

强化社区治理体系创新、因地制宜推动完整社区建设，是提升基层治理能力和治理水平、增强居民幸福感的重要举措。

第一，完整社区建设是城市更新的生动实践。2024年，广西、江苏、福建、辽宁等地将完整社区建设写入了地方政府工作报告。建设完整社区是完善城市功能结构、夯实基层治理基础的有效途径。各地因地制宜、多措并举推进完整社区建设，通过构建规模适宜、功能完善的社区体系，形成了党建引领、居民参与、数智化支撑、文化与服务并重的完整社区建设经验，为城市更新提供了长期发展的支撑。

第二，基于完整社区理念开展智慧社区创新实践。2023年，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，要求构建普惠、便捷的数字社会，打造智慧便民生活圈、新型数字消费业态、面向未来的智能化沉浸式服务体验。各地应以完整社区建设理念为引导，积极促进智慧社区建设。一方面，因地制宜开展完整社区理念下的老旧小区智慧化改造工作。在改造方法上，注重整合资源、联动改造，一区一策、完善基础设施；在管理机制上，统筹推进智慧化项目和老旧小区改造同步进行；在运营保障机制上，鼓励社会力量和居民参与建设智慧化提升项目；在治理机制创新上，推动数字化技术与以人为本的社区建设理念相融合，促进社区治理效能提升。

另一方面，以完整社区理念引导新建社区智慧化发展。搭建新建社区的智慧化建设基本逻辑结构，将服务对象分级分类管理、信息标准规范和数据安全等工作贯穿于新建社区的基础设施建设、数据收集与分析、应用场景与服务、平台界面展示等流程和治理层级中，促进线上线下服务融合发展，推进社区智能一体化管理和服务，提高新建社区的数字化和智能化水平。

（二）树立以人为中心的全域数据观，全生命周期统筹数据安全与发展

第一，树立以人为中心的全域数据观。针对不同年龄、职业主体的个性化需求，塑造线上线下融合的参与环境，即人人都是数据的生产者，人人都是数据的创造者，人人都是数据的拥有者，人人都是数据的消费者。树立多元主体共建共治共享的全域数据理念，将全龄友好体现在智慧社区建设的各个要素单元中，惠及老龄人口、儿童、中青年等各类群体。

第二，从全生命周期视角看待数据治理。从数据的顶层规划与设计、数据治理的组织架构与职责安排、数据的标准规范和质量全流程管理、数据安全与合规管理、数据生产与退出机制、数据治理工具与文化塑造、数据人才建设与能力提升等方面统筹数据安全与发展，重塑全生命周期视角下的数据观。

（三）技术应用变革科层组织场域，打造适配高质量发展的“孪生社区”

智慧社区的高质量发展要求技术应用变革科层组织场域。技术应用与科层组织是一种互构关系。在数智时代，政府将不断推动组织变革，使组织结构及其运作机制与技术的工具理性相适应，充分释放治理效能。为此，智慧社区的高质量发展更加需要与技术发展相匹配的基层组织形态，即通过提升基层的横向协同服务能力和治理韧性，不断适应技术自身的敏捷性与灵活性，这很有可能成为未来基层治理实践的趋势与路径。

智慧社区的高质量发展要求空间场域下的“虚实相生”。当前，第四次工业革命方兴未艾，物理空间和网络空间叠加，导致基于数据流的“孪生社区”出现，原有的社区治理也将走向技术与空间治理。比如，未来可以通过无人机拍摄、BIM建模等技术手段，进一步完善社区平台的底层数据，以便充分支持社区内外各类应用场景的拓展；居民的线下需求能够通过数据的流动在孪生空间中得到快速反馈，社区的治理场域将真正从现实延展到虚拟空间。

（四）重塑新型社区文化与信任机制，冲破数字时代的鸿沟与心灵藩篱

智慧社区不仅需要技术治理，更需要重塑新型社区文化和信任机制。第53次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2023年12月，我国网民规模达10.92亿人，50岁及以上网民群体占比由2022年12月的30.8%提升至32.5%，互联网进一步向中老年群体渗透。从数字鸿沟到网瘾老人，一些中老年群体的心灵孤岛只能依靠虚拟空间得以慰藉，这也是基层治理中关于社会虚实文化冲击的新思考。

学术界关于技术治理中技术与社会环境对群体影响议题的讨论由来已久。但是，技术究竟如何影响社区文化？其中机理尚未完全厘清。从文化观的角度出发，技术治理与传统文化的价值理念存在冲突。技术治理更加强调技术信任与个体意识，但我国传统社区治理中的圈层结构更强调以邻里关系为基础的信任机制与家庭观念。技术治理的“个体观”与传统文化中的“家庭观”产生碰撞，最终可能造成对原有社群样态和信任机制的冲击。

为此，仅仅依靠大数据平台等技术迭代推动社区的智慧化转型是远远不够的。现代智慧社区并不是“无根之木”，作为一种社会共同体，我国自古便有“礼让”“和睦”“互助”等睦邻文化的传承及其相应关系形态的延续，将技术手段与传统睦邻文化相结合，不断推动以信任为基础的新型睦邻友好价值理念形成，逐步建成与邻为善、以邻为伴的全龄友好社区环境，方为更符合我国“乡土社会”文化底蕴的智慧社区文化建设之道。（作者/王潆萱 牟岱）

来源：《辽宁行政学院学报》2024年第5期（9月20日出版）

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